La retraite des fonctionnaires est financée par trois sources principales : les cotisations des agents eux-mêmes, les cotisations de leurs employeurs publics, et les contributions de l’État via le budget public. Contrairement aux idées reçues, les fonctionnaires cotisent bel et bien pour leur retraite, avec une retenue sur leur salaire chaque mois.
Le système varie selon le statut : les fonctionnaires d’État dépendent du Service des retraites de l’État (SRE), les agents territoriaux et hospitaliers de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), et les contractuels du régime général. Quand les cotisations ne suffisent pas à couvrir toutes les pensions, l’État intervient avec des subventions d’équilibre pour garantir le versement intégral. Voici comment fonctionne exactement ce financement.
Voici la répartition du financement selon le type de fonctionnaire :
| Type de fonctionnaire | Caisse de retraite | Cotisation salariale | Cotisation employeur | Contribution de l’État | Qui verse la pension |
|---|---|---|---|---|---|
| Fonctionnaires d’État (civils, magistrats, militaires) | Service des retraites de l’État (SRE) | Retenue sur salaire (~11%) | Cotisation de l’État employeur (~74%) | Subvention d’équilibre si déficit | SRE (budget de l’État) |
| Fonctionnaires territoriaux (communes, départements, régions) | CNRACL | Retenue sur salaire (~11%) | Cotisation de la collectivité (~30%) | Aucune contribution directe | CNRACL (cotisations) |
| Fonctionnaires hospitaliers | CNRACL | Retenue sur salaire (~11%) | Cotisation de l’hôpital (~30%) | Aucune contribution directe | CNRACL (cotisations) |
| Contractuels fonction publique | Régime général + Ircantec | Cotisation régime général | Cotisation employeur public | Via financement général régime général | Assurance retraite + Ircantec |
| Retraite additionnelle (RAFP) (pour les primes) | ERAFP | Cotisation sur primes (5%) | Cotisation employeur sur primes (5%) | Tutelle de l’État, géré en capitalisation | ERAFP |
- Les fonctionnaires cotisent bel et bien : environ 11% de leur traitement indiciaire est prélevé chaque mois
- Les employeurs publics cotisent aussi : l’État verse environ 74% pour ses agents, les collectivités environ 30%
- L’État couvre les déficits : quand les cotisations ne suffisent pas, le budget public complète via des subventions d’équilibre
- Trois régimes différents coexistent : SRE pour l’État, CNRACL pour territorial/hospitalier, régime général pour les contractuels
- La RAFP complète depuis 2005 : retraite additionnelle obligatoire sur les primes, en capitalisation
- Le système n’est pas à l’équilibre : les cotisations des fonctionnaires d’État ne couvrent qu’environ 40% des pensions versées
Qui cotise pour la retraite des fonctionnaires ?
Les fonctionnaires eux-mêmes cotisent obligatoirement pour leur retraite via une retenue directe sur leur salaire. Cette cotisation salariale représente environ 11% du traitement indiciaire brut (le salaire de base, hors primes). Ce prélèvement apparaît clairement sur leur bulletin de paie chaque mois.
Les employeurs publics versent également une cotisation patronale pour participer au financement des retraites. Mais le taux varie considérablement selon le statut. Pour les fonctionnaires d’État, l’État employeur verse environ 74% du traitement indiciaire en cotisation patronale, un taux très élevé qui reflète le fait que le régime n’est pas à l’équilibre. Pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers affiliés à la CNRACL, la cotisation patronale est d’environ 30%.
Ces cotisations alimentent des régimes de retraite spécifiques aux fonctionnaires, distincts du régime général des salariés du privé. Le système repose sur la répartition : les cotisations des actifs d’aujourd’hui paient les pensions des retraités actuels.
Pour les contractuels de la fonction publique (agents non titulaires), le système est différent. Ils cotisent au régime général de la Sécurité sociale pour leur retraite de base, comme les salariés du privé. Pour la retraite complémentaire, ils dépendent de l’Ircantec (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques).
Depuis 2005, tous les fonctionnaires cotisent également à la Retraite Additionnelle de la Fonction Publique (RAFP), un régime complémentaire obligatoire qui porte sur les primes et indemnités. Les cotisations sont de 5% pour l’agent et 5% pour l’employeur, plafonnées à 20% du traitement indiciaire.
Quelles caisses versent les pensions des fonctionnaires ?
Selon le statut du fonctionnaire, différents organismes gèrent et versent les pensions de retraite.
Le Service des retraites de l’État (SRE) s’occupe des fonctionnaires d’État : fonctionnaires civils des ministères, magistrats, militaires. C’est un service intégré au budget de l’État qui gère l’attribution et le paiement des pensions. Le SRE traite environ 2,2 millions de retraités issus de la fonction publique d’État.
La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) prend en charge les fonctionnaires territoriaux (employés par les communes, départements, régions) et les fonctionnaires hospitaliers. C’est un régime spécial de Sécurité sociale créé en 1945, juridiquement distinct de l’État. La CNRACL gère environ 1,3 million de retraités et 2,5 millions de cotisants actifs.
Le régime général et l’Ircantec versent les pensions des contractuels de la fonction publique. L’Assurance retraite (Cnav) paie la retraite de base, et l’Ircantec verse la complémentaire. Ces agents non titulaires représentent environ 20% des effectifs de la fonction publique.
L’ERAFP (Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique) verse la retraite additionnelle sur les primes depuis 2005. C’est un établissement public sous tutelle de l’État, qui fonctionne en capitalisation contrairement aux autres régimes en répartition.
Chacun de ces organismes a ses propres règles de calcul, ses modalités de versement, et son équilibre financier propre. C’est pourquoi on parle souvent des « régimes » de retraite au pluriel dans la fonction publique.
Quel est le rôle de l’État dans le financement des retraites des fonctionnaires ?
L’État joue un rôle central et assume la responsabilité financière finale du système de retraite des fonctionnaires, particulièrement pour ses propres agents.
Pour les fonctionnaires d’État, les cotisations ne couvrent qu’environ 40% des pensions versées. Le reste est financé directement par le budget général de l’État via ce qu’on appelle des « contributions d’équilibre » ou « subventions d’équilibre ». Concrètement, l’État se paie lui-même : il prélève des cotisations sur les salaires qu’il verse, mais doit ensuite compléter massivement pour honorer les pensions.
Cette situation s’explique par plusieurs facteurs : le régime des fonctionnaires d’État est démographiquement déséquilibré (beaucoup de retraités par rapport aux actifs), les pensions sont calculées sur le traitement indiciaire des 6 derniers mois (généralement plus favorable que dans le privé), et il n’y a pas eu de constitution de réserves historiques.
Pour la CNRACL (territoriaux et hospitaliers), le système est plus proche de l’équilibre grâce à une démographie plus favorable et des taux de cotisation employeur ajustés au fil du temps. L’État n’intervient pas directement dans le financement, sauf en tant que garant ultime en cas de difficulté majeure.
Le poids de ces retraites sur les finances publiques est considérable : les pensions des fonctionnaires d’État représentent environ 60 milliards d’euros par an, dont plus de la moitié financée directement par le budget de l’État. C’est le deuxième poste de dépense de l’État après l’éducation nationale.
Cette réalité budgétaire explique pourquoi les réformes des retraites touchent régulièrement les fonctionnaires : allongement de la durée de cotisation, alignement progressif avec le privé, gel du point d’indice qui impacte les futures pensions.
Le financement des retraites de la fonction publique suit un système spécifique qu’il convient de distinguer d’autres prestations comme la pension d’invalidité d’un fonctionnaire et son organisme verseur qui obéit à des règles différentes. Deux dispositifs distincts de protection sociale qui coexistent dans le statut de la fonction publique avec leurs propres mécanismes de financement.
Comment fonctionne la retraite additionnelle (RAFP) ?
La RAFP est un régime à part, créé en 2005 pour compléter la pension principale des fonctionnaires. Elle porte uniquement sur les primes et indemnités, qui ne sont pas prises en compte dans le calcul de la retraite de base des fonctionnaires (calculée sur le traitement indiciaire uniquement).
Les cotisations sont de 10% au total : 5% prélevés sur les primes de l’agent, 5% versés par l’employeur public. Ces cotisations sont plafonnées à 20% du traitement indiciaire annuel brut, ce qui limite la couverture pour les agents qui touchent beaucoup de primes.
Contrairement aux autres régimes de fonctionnaires qui fonctionnent en répartition (les actifs paient pour les retraités), la RAFP fonctionne en capitalisation. Les cotisations de chaque agent sont placées et produisent des rendements. À la retraite, l’agent récupère ce qu’il a cotisé, augmenté des intérêts.
La gestion est assurée par l’ERAFP, un établissement public administratif placé sous la tutelle des ministères en charge de la Fonction publique et du Budget. Les fonds sont investis de manière prudente dans des obligations, actions et immobilier.
Le montant de la RAFP versé à la retraite dépend donc directement des primes perçues pendant la carrière et de la performance des placements. Pour un agent qui a touché peu de primes (comme beaucoup de fonctionnaires de catégorie C), la RAFP représente un complément modeste. Pour les cadres qui touchent des primes importantes, elle peut représenter un supplément significatif.
La retraite des fonctionnaires est financée par un système à trois piliers : cotisations des agents (environ 11%), cotisations des employeurs publics (30 à 74% selon le statut), et contributions de l’État pour équilibrer les comptes. Le Service des retraites de l’État gère les pensions des fonctionnaires d’État, la CNRACL celles des agents territoriaux et hospitaliers. Quand les cotisations ne suffisent pas, c’est le budget public qui complète, particulièrement pour les fonctionnaires d’État où le déficit est structurel.
